新财年来了,美国政府却没钱花了?

美股快讯 2021年9月5日07:25:52
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我们先来看一个数据:

美国财政部开在美联储账户(U.S. Treasury General Account, TGA)的资金余额。

新财年来了,美国政府却没钱花了?

这个账户是干嘛的呢?

简单说,整个美国联邦政府的钱都存在这个账户,无论是美国的国债发行,或者是税收收入什么的,全部都汇入这个账户,而美国联邦政府的几乎全部支出,也都通过这个账户汇出。简单说,这就是美国联邦政府的总钱包,或者叫“国库”。

另外,与各大银行在美联储的准备金账户不同的是,美联储不为该账户支付任何利息。

从2017年初到2020年3月,TGA的资金余额长期保持在2000-4000亿美元(注意,美国政府随时都有收入和支出)。但2020年3月开始,因为考虑疫情应对的花销,美国财政部开始天量发行国债(同时美联储开启更大天量的国债购买,其实就是美联储绕个圈儿印钞给美国政府),这使得TGA的资金上升到前所未有的额度,2020年7月到9月的额度高达1.8万亿美元,达到了平时最高值的4倍以上。

随着美国财政部逐渐把账户里的钱转移给民众和企业,TGA的资金余额从2021年2月份的1.6万亿美元开始快速下降,到了2021年9月1日,降低至2969亿美元,接近过去几年的平均水平。

简单说,从2021年2月到8月底,半年时间里,除惯例中的花钱之外,美国联邦政府,还额外花掉了1.3万亿美元来补助美国企业和民众。

不过,从疫情爆发之前的TGA余额来看,美国联邦政府维持正常运转的话,每个月需要的资金也就是3000-4000亿美元,现在的2969亿美元,显然接近最低线。

为什么这个账户里的钱这么快地减少:
1)包括疫情期间的各种纾困和救济法案,美国政府支出实在太大;
2)2021年8月1日,美国政府债务上限生效,没法借钱充实钱包。

接下来几个月,对美国政府来说:
有一个好消息,从2021年9月1日开始,疫情补助到期,不用再向数百万美国人发放疫情补助,这意味着美国政府过去几个月钱包迅速瘪下去的状况,将会有所缓解;
有一个坏消息,那就是债务上限生效后,除非有旧债券到期,否则联邦政府不能额外新发行国债,倘若遇到政府账户资金见底的时候,有可能再度遭遇政府关门和债券违约危机。

多年来,美国政府已经习惯于挣1000花2000,坏消息的影响显然比好消息更大。

这里插播一段故事。

在二战刚结束的时候,美国101号公路是加州南北向的主要干道,原本是双车道,后来因为车流量增加太多,州政府决定,在公路中间增加一条共享超车道,供两边超车者使用。

结果,问题就来了:
如果两边车道同时有人超车,那怎么办呢?

要知道,超车道两车相向而驶,速度至少每小时150公里以上,迎头相撞,必然是双方一起车毁人亡,在这种情况下,就要看谁更有种,迫使对方先闪开让路,相当于逼着对方承认是胆小鬼(Chicken)——这种性命相关、极端危险的行为被称为“胆小鬼游戏(Chicken Game)”

认怂的确很没面子,但相比玉石俱焚,还是保命重要。

在政治和经济领域,“胆小鬼游戏”随时都在发生。现在,关于美国的“债务上限”,民主党和共和党也开始了他们新一轮的胆小鬼游戏。

根据媒体报道,有超过100名的共和党议员,在8月30日共同签名了一封信函,承诺无论通过单独法案、持续决议或是其他任何途径,他们在任何情况下,都不会投票表决提高债务上限。他们也表示说,民主党人应该“为债务上限问题承担责任”,与此同时,共和党议员在信中强调,联邦政府在“任何情况下都不应该违约”,倘若出现任何违约,也都是因为民主党不配执政的表现。

因为债务上限导致政府违约的严重性,民主党这边,为避免“胆小鬼游戏”上演,也在耍鸡贼。正常的债务上限提高,在参议院需2/3议员的同意才能实现,这在当前两党对立的情况下,很难做到。于是,民主党干脆不去征求共和党人同意,而是试图动用预算调停程序,把提高债务上限这个议题包含在财政预算中,不用再单独折腾劳什子债务上限提高的议案。

这里,可能需要普及一下美国的立法程序和预算调停程序。

美国国会,分为参议院(每州2名代表)和众议院(按人口比例选出代表),两院各自独立运作,一件法案由提交到批准成为法律,大体要经过3个阶段:
1)各院内部的审议和通过;
2)两院之间的协商和通过;
3)总统批准。

提交法案是国会立法运作的第一步,而除法案外,还包括共同决议、同时决议和简单决议。共同决议主要用于宪法修正,同时决议是对涉及两院运作问题提出,简单决议则是对某一院的运作问题提出,后两者均不具有法律效力。另外,两院议员都可以提交法案,但美国宪法特别规定,增加税收的法案,须由众议院提出。

当议员起草的法案提交之后,接下来的院内程序是委员会审议。为避免胡乱提案,审议程序非常复杂,而且参众两院也各不相同,我们这里不再详述。大家只要记住,绝大多数提案,根本通不过这个阶段就行了。

如果提案在院内委员会审议通过,法案就会被列入议院的审议日程,其中会涉及大量的辩论、修正,然后进入表决环节,如果超过50%的议员表决认可,即意味着法案在该院得以通过。

法案在一院通过后,就会被送到另一院审议,另一院或通过、或修改后通过、或否决:
1)如果通过或修改后通过,就会被送交总统进行批准;
2)如果否决,那么就意味着法案废止;
3)如果另一院对送交法案做出重大修改,而这一修改又被始发议院否决时,该法案将提交两院协商会议来处理彼此的矛盾,直到取得一致意见;

法案在众参两院通过后,法案的始发议院将其正式印制并登记在册,然后将其送交众院议长和参院主席签名,之后,把法案提交给总统:
1)如果总统批准法案,他就签上名,标明日期,法案就变成了法律;
2)如果国会在运行,而总统既不签名也不否决,那么10天之后该法案自动成为法律;
3)如果总统否决法案,需要说明理由,然后,总统意见被送到始发议院,如果该院对总统意见不反对,那么该法案被废止;如果不同意总统意见,可对总统否决进行表决,只要获得全体议员三分之二赞成,可以推翻总统否决,自动成为法律。

以上,就是美国立法程序的简单描述。接下来谈美国政府花钱的程序。

美国财政年是前一年10月1日至当年9月30日,所以,从现在开始到9月30日,是美国的2021财年,但从下个月开始,就进入2022财年了。

对政府来说,花钱就是最重要的工作。而无比庞大的美国政府预算拨款包罗万象,但其中的大多数资金,都属于例行常规的“强制性支出(mandatory spending)” ,其中包括社保、医保、债务利息等等,这些项目都是按照规定,自动分配下去的,跟当前的政府无关。

真正涉及到2022年预算的国会拨款,是“自主性支出(discretionary spending)”,例如国防部的军火采购、教育部的助学金、科研机构的拨款、地方政府的拨款、普通人和企业疫情救助支票和房租补贴等等,都属于自主性支出——2020年财年,美国联邦政府强制性支出有4.6万亿美元,而包括疫情补助在内的自主性支出,只有1.6万亿美元。

为严控资金滥用,联邦政府预算拨款程序,每年都要走一遍。总统的任务,是在新财年来临之前尽早提交联邦政府预算申请,国会的任务,则是在10月1日新财年开始前,通过预算决议和相关的12个拨款法案(2020年-2021年的疫情补助和纾困拨款在标准程序之外)。

参议院和众议院各自有预算委员会,通常由参议院先提交预算决议,决议在院内审议通过后,提交众议院。众议院修改、审议之后,形成共同预算决议,然后再送回到参议院批准,最后形成一份无需总统签署的共同预算决议,其中会规定两院拨款委员会的总支出限额。

然后,国会再将总支出限额,分配给处理不同细分领域的12个小组委员会,继续由各小组委员会提出拨款分配到具体项目的法案。然后,每一份拨款法案,都还再需要获得国会两院的表决通过,并由总统签字认可,才能最终生效并把款项支出。

这就是美国政府花钱的具体程序,也称之为“预算调停(budget reconciliation) 程序”。

拜登政府上台后,在3月份公布了野心勃勃的美国就业计划和美国家庭计划,但完整的2022财年预算申请,直到5月28日才正式提交。

根据其预算设想,就业计划将在未来8年支出2.25万亿美元,主要用于基础设施投资;而美国家庭计划将在未来10年支出1.8万亿美元,主要用于公共医疗和教育体系的投资和税收抵免,两者合计额外支出超过4万亿美元。

美国参众两院的预算决议,基本就是在这份申请的基础上进行。

8月10日,参议院通过了自己的《基建法案》,将拜登政府的2.25万亿基建计划,直接给砍到了5500亿美元,在此基础上,8月11日参议院通过了自己的《2022财年预算决议》。

然后,这个基建法案和财年预算交到了众议院手中。8月24日,众议院也以220-212票的简单多数,通过了《2022财年预算共同决议》,预算决议规定了2022-2031财年总额3.5万亿美元自主性支出限额——注意,这里是“共同决议”,还需要反过来征求参议院的同意。

有关2022财年的所有预算拨款程序,都需在2021年10月1日前完成。

在众议院最近通过的预算共同决议中,没有详细说明3.5万亿美元支出中大约2万亿美元的来源问题,也没有提到政府的债务限制问题。而这,正是接下来参众两院预算调停的重点,众议院将其列为单独的法案《Build Back Better Act》(建设美好法案,暂命名),准备与预算决议一起到参议院闯关。

《Build Back Better Act》的重磅内容,是拜登税改——与2017年的特朗普税改遥相呼应,该法案计划向大公司和年收入40万美元以上富人加税,同时进一步“修复税收公平”,将以扩大儿童税收抵免与延长其他税收抵免期限的方式,向中低收入家庭定向减税。

除此之外,该法案还包括了修缮儿童设施和学校设施,升级实验室设施,减轻女性保育负担,实施全国带薪休假和病假福利,扩大清洁能源税收减免,增加经济适用房供应,对尖端科技和制造业研发进行投资,为移民社区提供获取合法永久居民身份的路径等等。

剔除预算重叠的部分,《Build Back Better Act》的支出规模约在1.8万亿美元,基本与拜登最初设想的美国家庭计划规模相当,确保拜登政府的预算申请不缩水。

根据美国专业的税收智库估计:
拜登税改,将在未来10年之内,为美国政府带来2.3万亿美元额外收入(包括1.7万亿美元的企业税收和6600亿美元的个税收入),再扣除1万亿美元的税收抵免,同时加强税收征管还将带来7200亿美元的收入,收支相抵,联邦政府有望额外创收2万亿美元。

正是这望梅止渴的2万亿美元,成为拜登《建设美好法案》3.5万亿美元支出的底气。

不过,加税这事儿吧,在参议院一向很难通过。既然很难,干脆难上加难,将政府债务上限提高的事儿,作为调停法案的附加条款一并塞进来——因为,这个预算调停法案,正是目前仅有的可供附加条款“搭便车”、又能在参院以50票快速通过的法案。

实际上,在众议院《2022财年预算共同决议》表决之前,议长佩洛西特意发表讲话,强调参众两院的民主党人要通力合作,精诚团结,充分利用预算调停程序的“51票特权”,确保众议院的预算共同决议和《重建美好法案》,能够在参议院顺利通过并最终成为法律。

参议院共有100位议员(每个州2名),所谓“51票特权”,是指在预算调停法案中,只要有51位参议员同意,法案就可以通过,目前参议院有50名共和党议员。50名民主党议员,若遇到法案表决结果刚好是50-50的情况,副总统可以充当关键的那一票。正好,现在美国的副总统哈里斯是民主党人。

目前,民主党这边,众议院绝对优势+总统职位+参议院平分秋色,若能确保民主党人团结一致,预算相关法案在参议院通过并不困难,唯一的约束是——政府债务上限。有鉴于此,如果把债务上限的事儿,也一并塞到预算调停案的附加条款,依赖于51票特权,在参议院强行通过,对于民主党来说,可谓是一箭双雕。

所以,美国的债务上限问题,有极大概率在最近三周内得到解决,当该问题解决之后,美国政府极大概率将重新启动额外发行国债,TGA里的钱,又会再次滚滚而来——像以往几次债务上限僵局那样,在“胆小鬼博弈”中导致政府关门的事儿,大概率不会发生。

文:路财主

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